Heide Gerstenberger: Staatsgewalt im globalen Kapitalismus

Die Globalisierung nationalstaatlicher Souveränität

Von wenigen Ausnahmen und der Hohen See abgesehen, gehört heute jedes Gebiet der Erde zu einem souveränen Staat oder ist ein sogenanntes abhängiges Gebiet eines solchen Staates.1 Diese Aufteilung der Welt unter souveräne Nationalstaaten ist das Resultat eines historischen Prozesses, der seinen Ausgang im 17. Jahrhundert in Europa hatte und seither zweimal auf grundlegende Weise verändert wurde.  Als die ersten souveränen Territorialstaaten entstanden, waren sie ein Produkt langer und verheerender europäischer Kriege. Um Herrschaft zu stabilisieren, entschlossen sich die in Münster (Westfalen) versammelten Fürsten 1648, den status quo dadurch zu stabilisieren, dass sie sich gegenseitig die  Herrschaft über das jeweils eroberte bzw. verteidigte Territorium samt den darin lebenden Menschen zugestanden. Souveränität entstand als dynastische Souveränität. (Teschke, 2003/2007). Erst als Fürsten ihrer Herrschaftskompetenzen enteignet wurden,  wurde aus der Fürstensouveränität die Volkssouveränität und aus bloßen Territorialstaaten wurden Nationalstaaten. Bei dieser Konstitution von Souveränität durch Machtpolitik gegenüber aktuellen sowie potentiellen äußeren sowie inneren Konkurrenten ist es bis zur Gründung der UNO geblieben. 2 Seither wird  Souveränität auf Vorschlag des Sicherheitsrates von der Generalversammlung der Mitgliedsstaaten verliehen – und zwar nicht auf der Basis einer nach innen und außen durchgesetzten Machtposition, sondern im Namen des völkerrechtlichen Prinzips des Rechtes aller Völker auf Selbstbestimmung. Dieses Prinzip wurde und wird aber sehr selektiv ausgelegt. Die Ausnahme vom generellen Verbot der Gewaltanwendung ist nämlich nur Bevölkerungen zugestanden worden, über welche eine Kolonialmacht herrschte. Das internationale Recht verwehrt nicht nur anderen Staaten, sondern auch Bevölkerungsgruppen innerhalb der neuen Nationalstaaten das Recht, die von der UNO verliehene Souveränität in Frage zu stellen. Mit der Anerkennung der Unabhängigkeit früherer Kolonien wurden deshalb zugleich jene „Völker“ geschaffen, denen nun Souveränität verliehen wurde. Die weltweite Verbreitung der rechtlichen und administrativen Formen des Nationalstaates ist ein Element jener Entwicklung, für die sich inzwischen der Terminus „Globalisierung“ eingebürgert hat.

In der ersten Phase der Diskussion über Globalisierung, also in den 1990er Jahren, wurde vielfach angenommen, die Übereinstimmung zwischen alten und neuen Staaten sei nicht auf die prinzipielle Gleichstellung im internationalen Recht begrenzt. Vielmehr sei durch die Transformation der Staaten von Industriegesellschaften zu Wettbewerbsstaaten (Hirsch), will sagen zur Unterordnung von Politik unter Bedingungen internationaler wirtschaftlicher Konkurrenz, die Souveränität aller Staaten erheblich beschränkt worden. Auf diese Weise wurde der Unterschied zwischen der Staatsgewalt in ökonomisch und politisch führenden Gesellschaften und Staatsgewalt in ökonomisch und politisch kaum international konkurrenzfähigen Gesellschaften gewissermaßen für analytisch nebensächlich erklärt. Inzwischen wird deutlicher wahrgenommen, dass insbesondere die postkolonialen Staaten in der Sub- Sahara ihre Souveränität lediglich „unter Vormundschaft“ (Mbembe) ausüben können. Die fundamentale Ungleichheit zwischen rechtlich gleichgestellten souveränen National-Staaten ist ein Merkmal des globalisierten Kapitalismus.

Die Internationalisierung von Märkten

In der Entwicklung des Weltmarktes gibt es drei Wellen verstärkter Internationalisierung. Die erste begann im 16. Jahrhundert, als von Europa aus vermehrt Fernhandel betrieben und überseeische Gebiete in Beschlag genommen wurden. Die zweite Welle verstärkter Internationalisierung setzte in den letzten Jahrzehnten des 19. Jahrhunderts ein. Erneut handelte es sich vor allem um merkantile Verflechtungen, jetzt allerdings waren Kolonien in die Strukturen kapitalistischer Produktion und Distribution auf eine Art und Weise integriert, welche die potentielle Entwicklung einer eigenen industriellen Produktion verhinderte und sie langfristig auf die Rolle des Exporteurs von Rohstoffen und Agrarprodukten festlegte.(Giraud, 1996, 135 u. passim)  Im Jahre 1913 hatte der Anteil der Weltproduktion, der international gehandelt wurde, ein Ausmaß erreicht, das erst Anfang der 1970er Jahre wieder erzielt werden sollte. Dieser Sachverhalt macht exemplarisch deutlich, dass Kapitalismus zwar immer schon eine Tendenz zur Erweiterung und damit zur Internationalisierung eigen war, dass diese Tendenz aber nicht mit einer sich quasi naturgesetzlich durchsetzenden Dynamik der Internationalisierung verwechselt werden darf. Politische Entscheidungen haben im 20. Jahrhundert die Internationalisierung ökonomischer Prozesse über Jahrzehnte nicht nur zum Stillstand gebracht, sondern sogar zurück geschraubt. Und politische Entscheidungen waren es auch, die Mitte der 1970er Jahre die dritte Welle verstärkter Internationalisierung in Gang setzten.

Zwar gab es bereits seit dem Ende des Zweiten Weltkrieges Strategien zur Liberalisierung des internationalen Handels, und die Regierungen der USA haben das Recht auf Selbstbestimmung kolonisierter Bevölkerungen nicht nur aus humanitären Gründen nachdrücklich vertreten, sondern auch, weil sie Zugang zu Märkten gewinnen wollten, die ihnen aufgrund der Dominanz von Kolonialmächten bisher weitgehend verschlossen gewesen waren. Dennoch: der große Umbruch der Weltwirtschaft erfolgte erst Mitte der 1970er Jahre. Er war ein Produkt der wirtschaftlichen Krise in den westlichen Industriegesellschaften.

Erste Anzeichen dieser Krise gab es in den späten 1960er, frühen 1970er Jahren, als sich die Nachkriegskonjunktur ihrem Ende zuneigte und Produktivitätsreserven nahezu ausgeschöpft waren. Es gab damals keine grundlegend neue Technologie, in deren Nutzung hätte investiert werden können, und Auslandsinvestitionen waren noch vergleichsweise selten. In der vorhergehenden Phase der Vollbeschäftigung hatten Gewerkschaften in den Industriegesellschaften an Verhandlungsmacht gewonnen und beträchtliche Lohnerhöhungen durchsetzen können. Der Kalte Krieg provozierte zwei Belastungen für die Staatshaushalte: erhebliche Ausgaben für Rüstung und gleichzeitig wachsende Ausgaben für Sozialleistungen. Das westliche System sollte ja nicht nur militärisch, sondern auch materiell und ideologisch verteidigt werden. In dieser Situation eines profit squeeze waren Kapitaleigner zunehmend auf der Suche nach lukrativen Anlagemöglichkeiten. Sie wurden ihnen geliefert, als es in der zweiten Hälfte der 1970er Jahre möglich wurde, in großem Maßstab in Finanzmärkte zu investieren. Diese Möglichkeit ergab sich aus dem Zusammenbruch des Weltwährungssystems von Bretton Woods.

Geschaffen worden war dieses System 1944. Das damals in dem kleinen neu-englischen Ort Bretton Woods beschlossene Abkommen sollte eine erneute Weltwährungskrise dadurch verhindern, dass feste Wechselkurse im Verhältnis zum Dollar und folglich auch zu den anderen beteiligten Währungen eingerichtet wurden. Um kurzfristige Schwierigkeiten bei der Beibehaltung der Wechselkurse zu überwinden, wurde der Internationale Währungsfond (IWF) gegründet, in den Mitgliedsländer Einlagen zahlten, auf die notfalls zurück gegriffen werden konnte. Falls das nicht ausreichte, konnte beim IWF auch die Genehmigung zu geringfügigen Ab- und Aufwertungen einer nationalen Währung beantragt werden. Über Jahrzehnte hinweg waren die Wechselkurse aber nahezu vollständig stabil. Entgegen der Einwände vor allem des Vertreters der britischen Regierung, John Maynard Keynes, wurde in Bretton Woods der Dollar als internationale Leitwährung etabliert und festgelegt, dass die USA Anforderungen von ausländischen Staatsbanken, ihre Dollarguthaben in Gold umzutauschen, nachkommen würden. Für 35 Dollar sollte 1 Unze Gold ausbezahlt werden. 1944 konnte sich kaum jemand vorstellen, dass die Goldvorräte der USA einmal nicht mehr ausreichen könnten, solchen Umtausch regelmäßig vorzunehmen. Eben dies ist dann aber doch eingetreten. Im Kalten Krieg zahlten die USA erhebliche Beträge an Entwicklungshilfe an Regierungen in Entwicklungsländern, die dazu dienen sollten, eine Orientierung dieser Regierungen auf die Sowjetunion zu verhindern. Faktisch haben diese Zahlungen in vielen Ländern ein System der ausländischen Alimentierung lokaler Führungskräfte etabliert. Um die Kosten für den Vietnam Krieg aufzubringen, ließ die Regierung der USA Geld drucken. Damit entwertete sie den Dollar, musste Dollar aber nach wie vor zum festgelegten Satz in Gold konvertieren. Die Situation verschlechterte sich zusätzlich, weil die Förderung von Gold nicht in dem Maße stieg, wie das 1944 unterstellt worden war. Bereits in den 1960er Jahren kam es auch zur Herausbildung des sog. Euro-Dollar-Marktes, einer Entwicklung, die als Vorläuferin des heute immensen Offshore Systems zu werten ist. Viele US Firmen transferierten damals ihre ausländischen Gewinne nicht zurück in die USA, sondern deponierten sie in europäischen, insbesondere britischen Banken. Die Banken arbeiteten mit diesen sog. Eurodollars – und zwar zu Bedingungen, die - weil es sich nicht um die heimische Währung handelte - nicht den heimischen Kredit- und Mindestreserveregelungen unterlagen. Um einer möglichen Einfrierung von Guthaben in den USA vorzubeugen, gingen auch immer mehr ölproduzierende Länder, ging insbesondere die UdSSR dazu über, die in Dollar erhaltenen Erlöse für Öl nicht in den USA, sondern in Europa zu deponieren. Damit entwickelte sich ein internationaler Kapitalmarkt außerhalb der nationalen Regulierungen. Heute spricht man noch immer von Euro-Dollar-Geschäften, doch sind damit alle Geschäfte gemeint, die mit einer Fremdwährung getätigt werden. Historisch bedeutete die Entwicklung des Euro-Dollarmarktes eine Schwächung der Wirkungsweise des Systems von Bretton Woods von den Rändern her. Denn mit  Euro-Dollar-Geschäften ließen sich die Kapitalverkehrskontrollen – bei Duldung der jeweils zuständigen Regierungen – zumindest teilweise umgehen.

Es waren allerdings weniger die Euro-Dollar-Märkte als vielmehr die veränderte Handelsbilanz der USA mit der Bundesrepublik einerseits und Japan andererseits, die zum Ende des Systems von Bretton Woods führte. Durch den Aufschwung dieser beiden Wirtschaften kam es zu immer mehr Dollarreserven in den jeweiligen Nationalbanken. Die US Zentralbank sah sich nicht mehr in der Lage, sie auf Verlangen in Gold zu konvertieren. 1971 kündigte die Regierung der USA an, in Zukunft seien Dollar nicht mehr frei in Gold konvertierbar. 1973 kündigte sie das Abkommen von Bretton Woods endgültig auf. Damit endeten die festen Wechselkurse. Folglich konnte jetzt auf Wechselkursänderungen spekuliert werden. Durch diese politische Entscheidung eröffneten sich ganz neue Möglichkeiten der spekulativen Investition auf dem Markt für Währungen. Dagegen bedeutete die Freigabe der Wechselkurse für alle, die Güter entweder exportierten oder importierten, ein erhebliches Risiko. Um das Risiko einer Veränderung der Geldwerte zwischen dem Abschluss eines Vertrages und der tatsächlichen Transaktion abzuschwächen, wurde das Finanzinstrument der Wechselkurssicherungsgeschäfte genutzt. Bald wurden die dafür entwickelten Finanzprodukte aber nicht mehr nur im Zusammenhang von Gütertransaktionen gehandelt, sondern als eine neue Art von Spekulationsobjekten angeboten. Inzwischen übertrifft der Handel mit derartigen Finanzprodukten den Handel mit Währungen zum Zwecke des Warenaustauschs um ein Vielfaches.

Weil Kapitaleigner ein Interesse hatten, die Möglichkeiten der Investition in Finanzmärkte wahrzunehmen, forderten sie die Aufhebung der bislang geltenden Kapitalverkehrsbeschränkungen. Ausgehend von den USA und der Schweiz hat eine Regierung nach der anderen dieser Forderung in den Jahren nach 1974 entsprochen.3 Die wachsende Bedeutung der Finanzmärkte wurde weiter gefördert, als die ölproduzierenden Staaten, die sich in der OPEC zusammengeschlossen hatten, in den Jahren 1973 und 1974 den Preis für Rohöl um insgesamt ein Vierfaches erhöhten. Das verteuerte die Produktion und den Transport von Gütern. In vielen Konzernen erfolgte eine vermehrte Orientierung auf Investitionen in den Finanzmarkt. Vollbeschäftigung war Vergangenheit. Die ökonomische Dominanz der Finanzmärkte, wichtigstes Unterscheidungsmerkmal dieser dritten Welle der Internationalisierung gegenüber vorhergehenden Wellen, wurde erleichtert, weil sich nahezu gleichzeitig die Kommunikationstechnik entwickelte, die internationale Finanztransaktionen nahezu ohne Zeitverlust ermöglichte.

Der Beginn jener Epoche, für die sich der Terminus „Globalisierung“ eingebürgert hat, ist also ziemlich genau auf die Mitte der 1970er Jahre zu datieren. Angestoßen durch ökonomische Krisen, steht ihre konkrete Entwicklung doch in engem Zusammenhang mit politischen Entscheidungen. Im politischen mainstream wurde und wird dieser Zusammenhang allerdings geleugnet und statt dessen behauptet, es handle sich um eine unausweichliche Entwicklung, der sich politische und gesellschaftliche Kräfte nicht entgegen stemmen könnten. Vielmehr sei es jetzt erforderlich, die nationale Wirtschaft international konkurrenzfähig zu machen. Vielen galt und gilt Konkurrenz seither nicht mehr nur als ein Mittel wirtschaftlicher Aktivität, sondern als die unausweichliche Zielsetzung von Gesellschaften. Die Verteidigung des Wirtschaftsstandorts wurde zur nahezu ausschließlichen Leitlinie von Politik. Sonstige politische Programme, wie etwa Brandts „Mehr Demokratie wagen“ oder auch Kennedy’s „New Frontier“ galten als Konzepte, die angesichts der Dynamik globaler Konkurrenz wie Träumereien wirkten. Mit dem Zusammenbruch der Sowjetunion wurde diese kapitalistische Welt, in der das Prinzip der Konkurrenz zum politischen Leitmotiv erhoben worden war, nahezu global. Die Notwendigkeit zur Verteidigung anderer Ziele, wie die Absicherung und Erweiterung sozialer und liberaler Grundrechte, die durch die Konfrontation zwischen den Blöcken immer wieder erzwungen worden war, entfiel.

Die grundlegende Veränderung der Weltwirtschaft ist durch politische Entscheidungen herbeigeführt worden. Von der Entscheidung für den Krieg in Vietnam und den immer neuen Entscheidungen zugunsten einer Korrumpierung von Führungskräften in Entwicklungsländern, bis zum Verzicht auf die Schaffung eines neuen Weltwährungssystem, das nicht auf dem Dollar als Leitwährung basiert hätte  und der anschließenden Aufhebung von Kapitalverkehrsbeschränkungen handelte es sich nicht um Entwicklungen, die ohne Alternative gewesen wären. (Huffschmid, 2002, 124-127) Mit ihren Folgen sind heute allerdings tatsächlich alle Staaten konfrontiert. Solange nicht neue internationale Stabilität geschaffen wird, ist politisch nur der Spielraum umstritten, den es für nationale Politik auch unter den gegenwärtigen Bedingungen gibt.

Eine der zentralen Folgen frei flottierender Wechselkurse ist die Notwendigkeit, die nationale Währung zu stabilisieren.4 Denn die Liberalisierung der Kapitalmärkte hat alle nationalen Währungen zueinander in Konkurrenz gesetzt. Devisen werden seither nicht mehr nur – und sogar nur noch zu einem kleinen Teil - gekauft, um ausländische Waren bezahlen zu können, sondern weil sie heute selbst Anlageobjekte sind. Das Ausmaß der Stabilisierungspolitik, das die Europäische Zentralbank verfolgt, wird von linken Ökonomen kritisiert; dass die Möglichkeiten der Staatsverschuldung unter den neuen Bedingungen eingeschränkt sind, wird nicht bestritten. Nach wie vor werden von Kritikern der aktuellen Politik Investitionsprogramme zur Schaffung von Arbeitsplätzen gefordert, aber eine Kreditfinanzierung von Sozialpolitik in dem selben Maße, wie sie beispielsweise in der Bundesrepublik in den 1960er Jahren praktiziert wurde, ist heute nicht mehr möglich. Diese Verengung des politischen Spielraums ist eine der Einschränkungen staatlicher Souveränität, die auch die Industriegesellschaften trifft. Sie reicht nicht so weit wie die Einschränkungen, die viele Entwicklungsländer in der Form der sog. Konditionalitäten akzeptieren mussten, wenn sie beim IWF um Kredite nachsuchten, ist aber dennoch beträchtlich.

Gleiches gilt für Maßnahmen zur Sicherung des Standorts für Güterproduktion und Dienstleistungen. Seit die Kommunikationstechnologie die Organisation von Produktionsketten und von Dienstleistungen ermöglicht, die in unterschiedlichen Ländern angesiedelt sind, gibt es in vielen Bereichen faktisch einen globalen Arbeitsmarkt. Damit hat der Einsatz souveräner Regulierungskompetenz zur Abschottung des nationalen Arbeitsmarktes erheblich an Wirkung verloren. Heute besteht die wichtigste Wirkung dieser nach wie vor betriebenen Politik darin, dass sie immer wieder von Neuem ein Reservoir an Arbeitskräften schafft, die – weil sie ohne gültige Papiere sind -  besonders schlecht bezahlt und besonders hart ausgebeutet werden können. Während internationale Institutionen wie der IWF, das GATT und inzwischen die WTO die Öffnung der nationalen Grenzen für den Güterverkehr und den Kapitalverkehr vorangetrieben haben und neuerdings vereinzelt sogar die bisherigen Ausnahmen angreifen, die sich Regierungen von Industriegesellschaften vorbehalten hatten, ist die rechtliche und militärische Abschottung gegen unkontrollierte Arbeitsmigration die Regel geblieben. Die Möglichkeit einer Verlagerung von Produktion und von Dienstleistungen ins Ausland hat die Konkurrenz um einen Arbeitsplatz, der ein Auskommen sichert, dennoch in erheblichem Maße globalisiert. Es ist diese Entwicklung, die der Politik immer wieder von Neuem Nationalismus zuführt und damit zugleich eine ideologische Aufrüstung nationaler Einheit.

Was bislang angeführt wurde, sind jene Veränderungen der Staatsgewalt in industriell führenden Gesellschaften, für die Joachim Hirsch den Terminus „Wettbewerbsstaaten“ geprägt hat. Es handelt sich zusammengefasst um die verstärkte Orientierung nationaler Politik an internationaler ökonomischer Konkurrenzfähigkeit. Konkret bedeutet dies, dass Regierungen bestrebt sind, Kapital dadurch im Land zu halten, dass Kapitaleignern immer neue Möglichkeiten der Profitproduktion geboten werden und immer neue Möglichkeiten, die erzielten Profite möglichst ungeschmälert zu erhalten. Im Zentrum dieser Politik stehen die Strategie der Deregulierung von Arbeitsbedingungen, vor allem also der Aufweichung von Kündigungsschutz, sowie der Senkung von Steuern und Abgaben, die von Unternehmen zu entrichten sind. Da die Krise überall eine Schwächung von Gewerkschaften bewirkte, wurden in allen Industriegesellschaften Errungenschaften, welche Arbeitskräfte im Laufe von hundert Jahren und vor allem in den drei Jahrzehnten nach dem Zweiten Weltkrieg erkämpft hatten, zurück geschraubt. Gleichzeitig wurde die Verringerung der von Unternehmen zu entrichtenden Steuern zum allgemein gängigen Mittel der Standortkonkurrenz.

Neben der Internationalisierung von Märkten, auf denen legal mit Gütern, Arbeitskraft und Finanzprodukten gehandelt wird, ist die aktuelle Epoche der Internationalisierung auch durch die verstärkte Entwicklung illegaler Marktbeziehungen geprägt. Der illegale Handel mit Waffen und Diamanten, mit Drogen, Frauen, Kindern und mit Organen, illegale Müllgeschäfte sowie international organisierte Piraterie ist mit Hilfe der Kommunikationstechnologie sehr viel problemloser zu organisieren als in früheren Zeiten und zahlreiche Offshore Finanz-Zentren  erleichtern heute die „Wäsche“ illegal erworbenen Geldes. (Masciando, Hg. 2004)Vielfach wird die Globalisierung illegaler Aneignung als Resultat einer Vereinigung von Verbrechersyndikaten unterschiedlicher Nationalität interpretiert, wobei besonders gerne auf das 1993 in Prag durchgeführte „Gipfeltreffen“ zwischen russischen und italienischen Gruppierungen verwiesen wird, aber auch auf Kontakte zwischen chinesischen Triaden und kolumbianischen Kartellen oder nigerianischen Drogendealern. Derartige Verbindungen gibt es, doch ist der Zusammenhang zwischen illegaler Aneignung und Staatsgewalt unzutreffend analysiert, wenn unterstellt wird, Staatsgewalt sehe sich heute generell durch die Aktivitäten international agierender „organisierter Kriminalität“ bedroht.5 Doch geht die verbreitete Vorstellung, das international organisierte Verbrechen agiere entweder in einem mehr oder minder staatsfreien Raum oder habe die öffentliche Gewalt in manchen Staaten in einem regelrechten Würgegriff, weitgehend an der Realität vorbei. Die „große Narration“ des transnationalen Verbrechens hält der empirischen Analyse vor allem deshalb nur unzureichend Stand, weil illegale Aktivitäten in vielen Staaten heute ein Element der Staatstätigkeit sind. (Bayart, 2004, 98) Für Georgien – und in vorsichtiger Zurückhaltung auch für andere postsozialistische Gesellschaften – entwickelt Barbara Christophe die These, dass die Vorstellung von einer Kolonialisierung der Staatsgewalt durch unabhängige gesellschaftliche Akteure scheitern muss, wenn es sich um Gesellschaften handelt, die „eigentlich nur noch als staatliche Veranstaltungen existieren.“ (2005, 65) Ganz entsprechend betonen  Jean-François Bayart, Stephen Ellis und Béatrice Hibou (1997/1999), dass die neuen Möglichkeiten illegaler Aneignung, welche Globalisierung und Privatisierung eröffnet haben, ganz überwiegend durch mehr oder minder stabile Allianzen zwischen politischen und kriminellen Eliten genutzt werden. In einigen Staaten der Sub- Sahara sei diese Zusammenarbeit derart eng, dass von einer Kriminalisierung des Staates gesprochen werden müsse. Nicht die jeweiligen nationalen Gesellschaften, wohl aber der Zugang zu Märkten ist hier in erheblichem Maße „staatlich veranstaltet“, weshalb denn auch die politisch bestimmte Abschöpfung über die Wirkungsweise ökonomischer Konkurrenz dominiert. Auch wenn derartige Erscheinungen nur für ganz spezifische Staaten zutreffen, so ist kriminalisierte Staatsgewalt heute doch nur vordergründig ein lediglich nationales Phänomen, vielmehr handelt es sich um Entwicklungen, die aufs Engste mit Prozessen der Globalisierung verwoben sind. In zahlreichen Ländern, die über global nachgefragte Bodenschätze verfügen, waren und sind große ausländische Konzerne an der Herstellung und Aufrechterhaltung von Strukturen der Korruption beteiligt. Zudem hat erst die Duldung der Entstehung von Offshore Finanz-Zentren durch Regierungen von Industriegesellschaften die „Wäsche“ illegal erworbenen Geldes in einem historisch bislang unbekannten Maße erleichtert.

Zur politischen Ökonomie der Globalisierung

Die Entwicklung des Kapitalismus war nie unabhängig von Politik, doch unterscheiden sich seine historischen Phasen durch die jeweilige Dominanz bestimmter Politiken. Für die  aktuelle Phase ist der Verzicht auf die Errichtung eines neuen und verbesserten Weltwährungssystems samt der Freigabe des Kapitalverkehrs prägend geworden. Und seit der Rentabilitätskrise in den 1970er Jahren dominieren die - zumeist als neoliberal bezeichneten - Politiken zur Senkung staatlich regulierter Lasten auf Profite und zur staatlich vermittelten Eröffnung neuer Anlagemöglichkeiten. Die Profitproduktion – und damit die Sicherung des nationalen Standorts - soll durch die Senkung von Umsatzsteuern und durch die Aufweichung historisch erkämpfter Arbeiterinnen- und Arbeiterrechte erleichtert werden. Im europäischen Rechtsraum wird dieser Prozess neuerdings durch den Europäischen Gerichtshof vorangetrieben. In zwei Entscheidungen6 hat der EuGH die Auffassung vertreten, wenn Grundrechte mit den in der Union geltenden wirtschaftlichen Grundfreiheiten (wie etwa der Niederlassungsfreiheit) kollidierten, müsse abgewogen werden, ob im Einzelfall dem Schutz der Grundfreiheiten der Vorzug zu geben sei. In einer Entscheidung vom 8. April 2008 wurde das Recht deutscher Gebietskörperschaften, öffentliche Ausschreibungen an Mindeststandards zu koppeln, mit Hinweis auf die Dienstleistungsfreiheit bestritten.7  Der Grundrechtsbestand der Mitgliedsstaaten wird somit wirtschaftlichen Zielsetzungen untergeordnet. Sofern der historisch durchgesetzte Bestand an Grundrechten als ein zentrales Element der Staatsgewalt in einigen der Mitgliedsstaaten angesehen wird, beobachten wir hier ein Vordringen neoliberaler Strategien, die den historisch geformten Kern des Rechtssystems und damit der Staatsgewalt betreffen. Die Zielsetzung, neue Möglichkeiten der profitablen Anlage von Kapital zu eröffnen, hat eine Welle der Privatisierungen zuvor öffentlicher Dienstleistungen in Gang gesetzt. Privatisiert wurden und werden vielerorts Eisenbahnen, die Versorgung mit Elektrizität und Wasser sowie der Zugang zu Bildung. Zunehmend re-privatisiert werden Risiken wie Krankheit, Arbeitslosigkeit und Versorgung im Alter. David Harvey bezeichnet diese Strategien als die „Enteignung“ erworbener Ansprüche. (2005, Kap.4)

Während das beschriebene Vordringen neoliberaler Strategien in den verfassungsmäßig abgesicherten Bestand der Grundrechte für Europa gilt, ist das Vordringen dieser Strategien in den Kernbereich des staatlichen Gewaltmonopols ein weltweites Phänomen. Private Angebote von Sicherheit im Sinne von security sind ebenso wenig neu wie die Tendenz privater Sicherheitskräfte, sich polizeiliche Kompetenzen anzumaßen. Neu ist allerdings, dass die Angebote privater Sicherheitsfirmen vielerorts an die Stelle staatlicher Bereitstellung von Sicherheit getreten sind.  Wenn private Firmen geheuert werden, um die Sicherheit in bestimmten Wohnvierteln sowie in den heimischen und ausländischen Niederlassungen von Unternehmen zu gewährleisten, so besteht immer auch die Gefahr, dass Gewaltmitteln genutzt werden, deren Einsatz Privaten untersagt ist. Was aber, wenn Regierungen das Vordringen des Marktes in das Zentrum des staatlichen Gewaltmonopols vertraglich absichern? Vor allem in den USA, inzwischen aber auch bereits in Europa, sind einzelne Gefängnisse beziehungsweise bestimmte Aufgaben in Gefängnissen privatisiert. Derartige Privatisierung prägt die Art und Weise, in der das Gewaltmonopols des Staates zur Anwendung kommt. Das Ziel der Resozialisierung, in Gefängnissen ohnehin kaum zu erreichen, wird den Erfordernissen einer gewinnbringenden Organisierung des Strafvollzugs geopfert.

Während manche Anbieter von Sicherheit lediglich lokal agieren, handelt es sich bei  Unternehmen, die nicht nur security, sondern regelrechte Militärdienstleistungen anbieten, um global players. Kaum eine andere Branche hat in den 1990er Jahren derartige Zuwächse erzielt. Dieses Wachstum war sowohl angebots- als auch nachfragegetrieben. Das Angebot an qualifiziertem Personal erwuchs aus dem Ende des Kalten Krieges und des Apartheid-Systems in Südafrika. Nachfrage kam und kommt überwiegend, aber keineswegs ausschließlich,  aus den USA und aus Entwicklungsländern. (Singer, 2003, I.4.)  Manchmal heuern Regierungen Ausbildungs- und Sicherheitsspezialisten an, vielfach beauftragen sie Söldner mit der Sicherung ausländischer Niederlassungen, gelegentlich leasen sie ganze Waffengattungen. Nicht selten bezahlen sie mit dem potentiellen Wohlstand ihres Landes, zum Beispiel mit Schürfrechten. Anders als die Privatisierung von Gefängnissen, trifft die Zulassung eines Marktes für Militärdienstleistungen den Kern der Staatsgewalt.

Hier handelt es sich nämlich nicht mehr nur darum, dass von ökonomisch interessierter Seite Einfluss auf staatliche Entscheidungen ausgeübt wird. Selbst wenn dem Militär eines Staates ausdrücklich die Aufgabe zugewiesen wird, für einen „gesunden Freihandel“ (healthy free trade) Sorge zu tragen, wie dies für die Streitkräfte der USA seit dem Ende des Kalten Krieges und seit 1999 auch für die NATO gilt,8 so verbleibt der Einsatz des staatlichen Gewaltpotentials in der Hoheit des Staates. Formal gilt dies auch, wenn Verträge mit Anbietern von Sicherheitsfirmen und Militärdiensten geschlossen werden, doch wird der tatsächliche Einsatz des Gewaltpotentials dann sowohl durch Erwägungen der Konkurrenz mit anderen Anbietern als auch durch das Bestreben gesteuert, zukünftige Nachfrage zu sichern. (Scahill, 2007, Kap.  10 u. passim) Bewirkt der Markt für Militärdienstleistungen in hochentwickelten Industriegesellschaften, dass die parlamentarische Kontrolle von Militäreinsätzen zumindest eingeschränkt, wenn nicht sogar ganz ausgehebelt wird, ermöglicht er Regierungen, die über geringes militärisches Potential verfügen, eine schleunige Aufrüstung. So engagierte etwa die Regierung von Sierra Leone 1995 die damals noch in Südafrika stationierte Firma „Executive Outcomes“ und bezahlte die immensen Kosten mit Schürfrechten (Bendrath 1999); 1998 leaste die äthiopische Regierung für den Grenzkonflikt mit Eritrea eine gesamte Luftwaffe einschließlich der Piloten, Mechaniker und des Bodenpersonals. Ähnlich verfuhr die Regierung des Sudan im Jahre 2002.  Unbeschadet der im einzelnen unterschiedlichen Wirkung solcher inzwischen zahlreichen Einsätze  privater Militärfirmen (Silverstein, 2000, Kap. 4; Singer, 2003, Teil II), in jedem Fall bedeutet ein solcher Einsatz eine Verquickung politischer Entscheidung und politischer Verantwortung mit den Bedingungen der Produktion von Profit im Sicherheits- und Kriegsgewerbe.

Damit wird aber das ohnehin kritische Verhältnis zwischen Militär und Polizei auf der einen und Staatsgewalt auf der anderen Seite zusätzlich prekär. Tatsächlich lässt sich die Art und Weise der Anwendung des staatlichen Gewaltpotentials auch im Falle der ausschließlichen Nutzung staatlichen Personals nie vollständig vorab bestimmen, sondern lediglich nachträglich kontrollieren. Denn zur Erfüllung der ihm übertragenen Aufgaben muss diesem Personal eine gewisse Autonomie zugestanden werden. Im Falle des Militärs ist diese Autonomie heute durch internationale Abkommen über die Rechte von Gefangenen und von Nicht- Kombatanten eingeschränkt. Übertretungen werden im Prinzip durch Kriegsgerichte untersucht und abgeurteilt. Angestellte privater Unternehmen unterliegen aber keiner Kriegsgerichtsbarkeit. Und während einerseits darauf hingewiesen wird, dass sie womöglich weniger grausam sind, weil sie nicht aus politischen oder religiösen Motiven töten, gibt es inzwischen mannigfache Beispiele, nicht zuletzt aus dem Einsatz der Angestellten der Firma Blackwater im Irak, dass sie ihren Marktwert zu sichern suchen, indem sie ihre Wirksamkeit ohne Rücksicht auf irgendwelche Schutzrechte nachweisen.

Als besonderer Vorzug privater Militärdienstleister erweist sich schließlich die Möglichkeit, sie ohne Zustimmung von Parlamenten und damit ohne Information der Öffentlichkeit einzusetzen. Regierungen der USA haben diesen Vorzug genutzt, indem sie privates Militär für den Krieg gegen Drogen in Südamerika verpflichteten. Weil auf diese Weise nicht das Leben von US-amerikanischen Soldaten riskiert wird, erspart sich die Regierung eine öffentliche Debatte über die Legitimität solcher Einsätze.9 Die bereits erprobten ebenso wie die möglichen Nutzungen privater Militärdienstleistungen schwächen nicht das staatliche Gewaltmonopol, sie schwächen aber die Möglichkeit nationaler demokratischer sowie internationaler Kontrollen.

Wenn sich eine Regierung (oder auch eine Rebellengruppe, die eine Regierung bekämpft10) auf dem globalen Markt Gewaltpotential beschafft, geschieht dies in Form eines Vertrages. Damit ist eine spezifische Entwicklung der jüngsten Phase des Kapitalismus, die Kontraktualisierung, bis in den Kernbereich der Staatsgewalt, das staatliche Gewaltmonopol, vorgedrungen. In Anlehnung an eine Formulierung des zeitweise für Afrika zuständigen Vertreters der Firma „Elf“ lassen sich derartige Vereinbarungen als „Verträge über Souveränität“ bezeichnen.11 Verträge zwischen Regierungen und privaten Unternehmen bzw. Vereinigungen sind nicht neu. Die Vergabe von Privilegien an Handelsgesellschaften, die Kolonialmächte gegen Zahlungen verliehen, waren ein zentrales Element früher Handelspolitik. Anders als früher können heute in vielen Fällen jedoch die privaten Vertragspartner die Bedingungen diktieren.12  

Bei Verträgen handelt es sich prinzipiell um Regulierungen, die zeitweise Stabilität und damit Kalkulierbarkeit herstellen sollen. Das gilt auch für Verträge, die zwischen souveränen Staaten geschlossen werden. Obwohl diese Staaten im internationalen Recht als Gleiche gelten, können es sich manche Staaten eher leisten, bestimmten Verträgen nicht beizutreten bzw. bestimmte Konventionen nicht zu ratifizieren. Ein besonders eklatanter Fall der Ausnutzung einer solchen Machtposition liegt in der Weigerung der USA vor, den Vertrag von Rom zur Errichtung eines Internationalen Strafgerichtshofes zu ratifizieren. Von wenigen Ausnahmen abgesehen – dazu zählen insbesondere das Streitschlichtungsverfahren der WTO und die Hafenstaatskontrolle – sind Verletzungen von Verträgen zwischen Staaten faktisch aber kaum exekutierbar. Deshalb hängt das Ausmaß der Veränderungen, die mittels global governance erreichbar sind, davon ab, ob ökonomisch, politisch und militärisch mächtige Staaten bereit sind, sich den Vertragsbestimmungen zu fügen. Trotz dieser Begrenzungen hat sich in den Jahrzehnten seit dem Zweiten Weltkrieg eine erhebliche Internationalisierung von Staatsgewalt vollzogen. Andererseits ist auch eine neue Art der Emanzipation von Staatsgewalt zu konstatieren. Denn privatrechtliche Verträge zwischen Vertragspartnern unterschiedlicher Staatsangehörigkeit werden heute zunehmend unabhängig von staatlicher Sanktionsgewalt geschlossen. Das erklärt sich aus dem Fehlen einer internationalen Instanz zur Entscheidung privater Rechtsstreitigkeiten. Im Konfliktfall müssen sich Kontrahenten deshalb an ein nationales Gericht wenden. Weil das – insbesondere für den ausländischen Vertragspartner - umständlich und oft sehr langwierig ist, nutzen Vertragspartner im internationalen Handel heute überwiegend Schlichter. Diese Praxis hat sich in den letzten Jahrzehnten weltweit verbreitet. Sie hat auch eine markante Veränderung erfahren.

Als sich – gefördert durch die Internationale Handelskammer in Paris - das Schlichtungswesen zunächst verbreitete, einigten sich Vertragspartner häufig darauf, im Falle eines Konfliktes prominente französische oder Schweizer Rechtsprofessoren als Schlichter zu bestellen. Diese Schlichter bedienten sich zur Kennzeichnung ihrer Praxis der alten Bezeichnung lex mercatoria. In der frühen Neuzeit waren damit die Verfahrensregeln bezeichnet worden, die sich unter Fernhandelskaufleuten herausbildeten. Jetzt schlichteten Professoren Rechtskonflikte zwischen privaten Vertragspartnern, aber auch zwischen Regierungen und Unternehmen nach der Maßgabe dessen, was sie persönlich für aktuell geltende Rechtsbräuche im Weltmarkt erachteten. Die Legitimation der Verfahren basierte ausschließlich auf der Reputation der Schlichter. Mit der raschen Entwicklung der Schlichtungspraxis drängten U.S.-amerikanische Kanzleien auf den wachsenden Markt. Seither wird zunehmend darauf verzichtet, sich im Falle einer gescheiterten Schlichtung an ein nationales Gericht zu wenden. In der aktuellen Praxis werden für den Konfliktfall zwar nach wie vor Schlichtungsverfahren vorgesehen, im Zentrum steht jetzt aber die Praxis der Aushandlung komplizierter vertraglicher Regelwerke. Diese Praxis hat sich aus den vielen Schlichtungsverfahren der siebziger und achtziger Jahre entwickelt. Die daran Beteiligten entwickelten im Laufe der Zeit Formulierungen, die potentielle Konflikte möglichst schon vorab verhindern oder doch regeln sollen. Die Wirkungskraft dieser Verträge basiert nicht nur auf keinem Gesetzbuch, sondern auch auf keiner Doktrin. Sie wird ausschließlich durch praktische Nützlichkeit legitimiert. (Dezalay & Garth, passim) Solche Verträge bleiben in der Regel gültig, so lange es ein gegenseitiges Interesse an ihrer Fortsetzung gibt.13 Diese Prozesse der Kontraktualisierung sind Ausdruck der ungleichen territorialen Reichweite kapitalistischer Verwertungsprozesse und staatlicher Sanktionsgewalt.

Im Unterschied zu dieser Herauslösung der Funktionsweise des globalen Kapitalismus aus nationalen Regulierungen des Marktes handelt es sich beim Offshore- Komplex um staatlich verfügte Ausnahmen von der Allgemeinheit der Gesetze in einem nationalen Rechtsraum. In den letzten Jahrzehnten sind immer mehr Staaten dazu übergegangen, aus ökonomischen Erwägungen gesonderte Rechtsräume - gewissermaßen Inseln im Territorium des nationalen Rechts - zu schaffen. Offshore Strukturen für Finanzdienstleistungen gibt es auch mitten in westlichen Industriegesellschaften, vor allem in der Londoner City. Das macht bereits deutlich, was Vertreter des Internationalen Rechts für alle Offshore Strukturen betonen: Obwohl sie vielfach auf Inseln oder in besonders abgeteilten, manchmal sogar eingezäunten Gebieten angesiedelt sind, handelt es sich nicht um Territorien, sondern um Rechtsräume. (Hampton 1996) Regierungen souveräner Staaten beschließen Ausnahmen vom nationalen Recht, von denen Nicht-Staatsbürger profitieren können. Diese besonderen Bedingungen bieten sie auf dem Weltmarkt an. Anders gesagt, sie vermarkten die Tatsache, dass Souveränität nicht nur genutzt werden kann, um nationale Rechtsgleichheit durchzusetzen, sondern auch, um auf solche Durchsetzung zu verzichten. (Gerstenberger/Welke 2005) Im wesentlichen haben wir es mit drei Formen von Offshore Strukturen zu tun:

• mit freien Wirtschaftszonen, international in der Regel als Export Processing Zones bezeichnet,

• mit dem Angebot von Schiffsregistern, die es ermöglichen, Schiffe unter sehr günstigen Bedingungen unter der Flagge des betreffenden Staates fahren zu lassen und Seeleute legal überall auf der Welt zu besonders niedrigen Heuern einstellen zu lassen und schließlich

• Offshore Finanzzentren

Alle diese Formen gibt es in sehr unterschiedlichen Ausprägungen. Leben manche Offshore Finanzzentren überwiegend von Finanzdienstleistungen, so andere vor allem von der Möglichkeit, illegal erworbenes Geld zu waschen; lassen manche Flaggenstaaten inzwischen die Einhaltung internationaler Vorschriften auf den Schiffen ihrer Flotten kontrollieren, so werben andere mehr oder minder offen mit dem Verzicht auf solche Kontrollen. Und Regierungen, die Export Processing Zones einrichten, akzeptieren zumeist nach wie vor, dass die dort investierenden Firmen keine Vereinigungsfreiheit einräumen und auch andere Arbeitsrechte verletzen.

Trotz inzwischen durchgesetzter Kontrollen und Verbesserungen haben wir im Rechtsraum Offshore nach wie vor einen Bereich vor uns, in dem Kapitalismus pur herrscht. Staatsgewalt ist hier lediglich eine rechtliche Fiktion. (Picciotto 1999) Formal konstituiert wird er durch die Vermarktung nationaler Souveränität, zusätzlich aber auch durch die Duldung, ja sogar Förderung durch Regierungen entwickelter Industriegesellschaften. Viele der Offshore Finanzzentren sind on shore geplant worden, und der Entwicklung einer weltweiten Steuervermeidungsindustrie wurde ebenso wenig Einhalt geboten wie der Praxis der Ausflaggung. In der Phase des weltwirtschaftlichen Umbruchs waren Regierungen ganz überwiegend bestrebt, Kapital am Standort zu halten. Die Praxis der Umgehung heimischer Steuer- und Sozialgesetze und heimischer Löhne wurde akzeptiert, weil diese als Behinderung der Durchsetzung auf dem Weltmarkt angesehen, Auseinandersetzungen mit den zuvor erstarkten Gewerkschaften und anderen sozialen Kräften aber noch nicht gewagt wurden. Inzwischen hat sich nicht nur für die Schifffahrt gezeigt, dass sich die Standards, die Offshore geboten werden, schnell als internationaler Maßstab durchsetzen. Insgesamt hat der Offshore Komplex erheblich zur Dynamik der Deregulierungskonkurrenz zwischen den Nationalstaaten beigetragen. Das wurde möglich, weil Souveränität nicht nur Basis für Regulierungen ist, sondern eben auch das Recht der Nichtregulierung umfasst. Auf diese Weise wurde nationale Souveränität aber gewissermaßen zu einer Handelsware.

Schlussfolgerungen ?

In allen kapitalistischen Staaten ist das staatliche Monopol legitimer Gewaltsamkeit rechtlich durchgesetzt, folglich auch die Berechtigung zur zwangsweisen Sanktionierung rechtlicher Regulierung. Im Kern solcher Regulierung steht in kapitalistischen Gesellschaften der Schutz des Privateigentums. Da in diesen Gesellschaften die Arbeitskraft eine Ware ist, fällt das Eigentum an dieser Ware formal ebenso unter den staatlichen Schutz des Privateigentums wie Eigentum an Kapital und Boden. Insofern konstituiert Staat Gleichheit. Diese Gleichheit steht aber im Widerspruch zur fundamentalen Ungleichheit in den Produktionsverhältnissen. In eben diesem Widerspruch besteht die zuerst von Hegel und dann von Marx konstatierte Trennung von Staat und Gesellschaft. Marxistische Rechts- und Staatstheoretiker sowie Theoretikerinnen haben immer wieder dargelegt, dass es eben dieser Widerspruch ist, der den Staat zu einem Element kapitalistischer sozialer Beziehungen macht, weil er auf diese Weise als neutraler Repräsentant der Allgemeinheit in Erscheinung treten und die bestehenden Verhältnisse folglich stabilisieren kann. (vgl. z.B. Hirsch 2005; Buckel 2007)

Die Entwicklung der letzten Jahrzehnte fordert die theoretischen Konzepte der kapitalistischen Rechts- und Staatsform in doppelter Weise heraus. Zum einen haben politische Entscheidungen bewirkt, dass die Bereiche, in denen gewissermaßen „Kapitalismus pur“ herrscht, erheblich an Bedeutung gewonnen haben. Folglich gilt es, die zumeist stillschweigend getroffene Annahme, dass Kapitalismus nicht ohne kapitalistische Staatsgewalt funktionieren kann, präzisier zu fassen. Zum anderen wird zunehmend deutlich,  dass im globalisierten Kapitalismus nicht mehr nur wie in einer früheren Phase der Entwicklung kapitalistische und nicht-kapitalistische Gesellschaften miteinander verwoben sind, sondern sehr unterschiedliche kapitalistische Gesellschaften. Sie alle verfügen über nationale Souveränität, vielfach auch über die institutionellen Formen, die zuerst in bürgerlichen Gesellschaften entstanden sind, dennoch gibt es heute zahlreiche kapitalistische Gesellschaften, in denen der Staatsapparat vor allem als Institution zur privaten Bereicherung fungiert, in denen folglich politische Konkurrenz und nicht ökonomische Konkurrenz über die Chancen der Aneignung entscheidet. Wer sich angesichts derartiger Erscheinungen nicht auf das Argument zurück ziehen will, dass es sich um den Ausdruck eines  noch nicht abgeschlossenen Entwicklungsprozesses handelt, muss noch einmal neu über die Form kapitalistischer Staatsgewalt nachdenken. Das haben wir noch vor uns.

E-Mail:  gerstenb@uni-bremen.de

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